无序养殖威胁海上运输安全

     近几年来，由于海上养殖和捕捞业的无序、无度扩展，使港区（含军、渔港）、航道（含战备航道）、锚地（含避风锚地）被不断蚕食和侵占，这不仅严重恶化通航环境，威胁上海运输安全，而且与海上旅游、海军战备、海上油气和海洋化工发展的矛盾也日趋尖锐。更有甚者，由此而引发的安全事故和法律纠纷也愈演愈烈。
　　尽管我国水产养殖业的历史悠久，但直至20世纪80年代中后期才真正形成规模，进入90年代开始出现无序、无度发展之态势。
　　船舶安全的“杀手”
　　随着养殖技术的高速发展，养殖范围从沿岸、浅海向近海、深海（4米水深）推进。据农业部门统计，从1990年到1997年全国沿海地区海上养殖面积从428940公顷增加到937950公顷，产量从1624065吨增加到7910429吨，两者分别增长了119％和487％。其中，山东、海南、广东和浙江等省的增长速度尤为惊人。
　　密布在海上的定置渔网被海事管理人员称为“海上地雷”，已成为过往船舶的“杀手”。
　　海上无序养殖和捕捞业的发展，使港口、航道、锚地等通航水域遭到严重侵蚀，有的甚至占据了大部分主航道（如琼州海峡、潮州、大连港等）和2／3以上的锚地（如荣成湾锚地等）。由于这类违章养殖既不设浮标，又无信号灯，致使船舶被困养殖区的事件时有发生，螺旋桨被缠和船舶碰撞、搁浅等事故接连不断，这已成为我国部分海区的主要海损事故。享誉国内外的琼州海峡平均每年过往船只约15万艘次，其中外籍船舶2200多艘次，素有“黄金水道”之称。据不完全统计，自上世纪80年代以来，在琼州海峡发生的与定置渔网有关的海上交通事故达100多艘，沉船20多艘，死亡20多人，直接经济损失1850多万元。
　　特别是令人们广泛关注的粤海铁路通道，自2002年12月“粤海铁1号”正式运营以来，先后3次被碗口粗的渔网缆绳缠住螺旋浆，每次都花费不少人力物力清除绞缠在车叶上的渔网，同时对船舶的推进系统造成了严重的损伤，原本只需45分钟就可行驶到对岸的“粤海铁1号”现在为了避让航道上的渔网，只得减速通行，航行时间超过1个小时。就连去年6月刚上线运营的“粤海铁2号”也同样遭到如此的厄运，在该轮抵海口时，被渔网缠住后，花费近万元请专业潜水人员下水割除渔网。
　　作为我国为数不多的亿吨大港－－大连港也深受其害。今年以来，许多地方的海域全是海水养殖筏子，比5年前清量时又增加了不少。特别是大连港第二货轮锚地设有12个浮标，全部被非法养殖所包围，大连港和尚岛航道的两侧本应全部设置航标，可由于非法养殖的侵占，只能在航道的一侧设置航标，和尚岛航道的宽度只剩下200米，大窑湾港主航道已基本上被非法养殖侵占，致使过往的船舶容易误入养殖区，从而引发了多起不必要的民事纠纷。
　　由于大连港航道周围非法养殖的泛滥，有的船公司、航主害怕发生船缠摆现象，而选择其他港口去装卸货物，这对大连港的声誉、吞吐量都有一定的影响。
　　业内人士称，在通航水域进行大量的水产养殖，往往改变水域潮水的流向、流速，并造成航道回淤变浅，影响原设计航道、港池、锚地的正常使用，亦使疏浚和维护无法进行，从而对港口发展和船舶航行安全造成十分不利的影响和难以预料的后果。
　　执法部门上“公堂”
　　水上安全管理是一个系统工程，海事部门担负起了其中的很重要的一个部分。为了确保海上船舶的安全航行，海事管理部门不得不对布设在航道的网具进行清理，然而，就在“清”与“布”、“执法”与被“管理”的这对矛盾中，海事部门与渔民之间的较量从来没有停止过，甚至在清障中引出了海事行政赔偿纠纷案，将执法部门推上“公堂”。
　　2001年11月5日，陈云飞、陈华、陈秀无、林召利等4名渔民向海口海事法院递交起诉状，将4人设置于琼州海峡的21套渔具，于2001年6月21日遭到被告方（海口海事局）执法人员破坏性消除，请求法院判定被告清除原告渔具的行政行为违法，并赔偿渔具损失共计人民币137550元。2002年2月7日，海口海事法院作出判决：驳回原告诉讼，海口海事局胜诉。
　　琼州海峡碍航渔网屡清不绝，屡禁不止，引起了国务院和海南省政府领导的高度重视。2001年6月，时任国务院副总理的吴邦国就琼州海峡渔网碍航问题专门作出批示：“请关注此事，琼州海峡是繁忙航道，通航环境恶化会造成重大安全事故，渤海‘11．24’特大海难事故不能在琼州海峡重演。”
　　加快立法刻不容缓
　　定置渔网对渔类资源的破坏是毁灭性的，国家早就明令禁止，但在琼州海峡乃至其他海域这是最主要的捕鱼方式。据渔民介绍，用这种方式捕鱼很轻松，省时省力又节省成本，每天定时前去收鱼就行了；产量也高，多小的鱼都跑不掉，加上多年延续的传统，渔民们不肯轻易放弃这种生产方式。
　　据分析，碍航现象不能根除最根本原因是没有相应的法规作为依据。海南海事局有关部门领导说，琼州海峡主航路是国家为了维护领海的主权与安全而划定的。1964年，国务院颁发了《外国籍非军用船舶通过琼州海峡管理规则》，明确规定了外轮在琼州海峡的航行线路。并没有条款涉及到航行安全，而实施该规则的主管机关，是非实质性机构的其他管理部门。况且在琼州海峡水域的规划、使用和管理中，涉及到海事、水产、海洋、渔政以及国土资源等部门，在工作中经常出现职责和权限交叉、多头管理、各自为政的局面，加上渔民长期由地方政府和渔业主管部门管理，对海事局的管理置若罔闻，而海事局又缺乏法律赋予的强制清除执法手段，因而对渔民乱设渔网的行为束手无策。
　　为了切实加强对无序养殖业的管理，海运界人士建议：由国务院有关部门联合出台《通航环境保护管理办法》，依据《海上交通安全法》，在通航水域未经海上安全主管机关批准养殖，并发布航行警（通）告者为违法养殖，养殖业主应给予赔偿；依据《渔业法》第十条规定，养殖户持县级以上政府贫发的使用证属合法养殖，凡船舶进入养殖区（含通航水域）造成交通事故和损失者，船主应给予赔偿。从而造成在两部法律的实施过程中出现众多法律纠纷和矛盾。据此，并考虑法规修订出台所需时间较长，建议国务院有关部委先联合出台《通航环境保护管理办法》，报国务院批准实施，使通航环境得到有效保护，使水上养殖、捕捞得以规范，使各海洋产业协调发展。